Bayma analisa os efeitos da reforma tributária, em especial da regulamentação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), sobre os setores de telecomunicações e energia elétrica.
A reforma tributária brasileira nasce como uma promessa: simplificar, racionalizar e modernizar. A reforma é necessária, tem potencial redistributivo real e, se bem implementada, pode beneficiar sobretudo os mais pobres, hoje desproporcionalmente onerados pela tributação sobre o consumo.
A Emenda Constitucional n.º 132/2023, herdeira direta da PEC n.º 45/2019, e regulamentada, em nível infraconstitucional, pela Lei Complementar n.º 214/2025, foi celebrada como o fim do labirinto tributário nacional.
No plano político, construiu-se a versão de um consenso histórico, quase incontestável, em torno da eficiência e da neutralidade econômica. No entanto, quando se sai do plano constitucional abstrato para o terreno concreto de infraestruturas essenciais — telecomunicações e energia elétrica, por exemplo — a posição otimista fica mais complexa.
O avanço da regulamentação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) tem produzido um curioso descompasso entre o discurso público dos setores de telecomunicações e energia elétrica e as preocupações concretas que circulam nos bastidores técnicos.
Não se trata de contradição, mas de estratégia. O tom institucional é cauteloso, colaborativo, quase pedagógico. Trata-se de uma diplomacia regulatória deliberada, compatível com setores que reconhecem a legitimidade da reforma tributária e buscam contribuir para sua implementação sem gerar efeitos regressivos indesejados.
Quando se procura atentamente as manifestações desses setores, percebe-se que há concordância ampla com o diagnóstico central: a simplificação do sistema tributário é necessária e desejável sob a perspectiva social, especialmente para a redução das desigualdades estruturais do sistema atual. Mas não pode ignorar a natureza regulada, intensiva em capital e essencial desses serviços.
O problema é que essa concordância raramente se traduz em crítica direta à arquitetura do novo modelo. Fala-se em “aperfeiçoamentos”, “ajustes na regulamentação” e “necessidade de segurança jurídica”, mas se evita nomear o risco estrutural: a substituição de uma complexidade conhecida por outra mais difusa, menos previsível e potencialmente mais onerosa. Em termos políticos, troca-se o debate de fundo por uma gestão do risco discursivo.
No setor de telecomunicações, o discurso público enfatiza a inclusão digital, a expansão da infraestrutura, a estabilidade regulatória e a atração de investimentos. Esses objetivos são coerentes com a lógica redistributiva da reforma tributária e com a centralidade da conectividade como instrumento de cidadania, acesso a serviços públicos e redução de desigualdades regionais. Esses pontos dialogam diretamente com a crítica mais contundente de que a aplicação acrítica do princípio do destino a serviços digitais cria uma ficção jurídica difícil de sustentar.
Dados, tráfego da Internet, processamento em nuvem, inteligência artificial e operação de data centers não se comportam como mercadorias tradicionais. A infraestrutura está em um lugar, o usuário em outro, o processamento em um terceiro, e a monetização muitas vezes ocorre fora do território brasileiro, o que desafia os critérios clássicos de territorialidade tributária.
O setor sabe disso. Sabe também que, na ausência de critérios claros, o risco é que a carga tributária se concentre justamente sobre quem opera a rede física, penalizando pequenos e médios provedores e encarecendo o acesso. O efeito político dessa escolha é claro: internaliza-se o custo no elo mais visível da cadeia e preserva-se a opacidade dos grandes fluxos digitais globais — basta observar a assimetria entre pequenos provedores regionais (ISPs) e grandes plataformas de conteúdo, cujo poder econômico e capacidade de planejamento tributário permanecem pouco afetados.
Essa preocupação raramente aparece de forma explícita, mas transparece na insistência por neutralidade competitiva e por tratamento adequado aos serviços digitais. O que precisa ser dito com clareza é que a neutralidade, embora desejável como princípio geral, entra em tensão quando aplicada a serviços essenciais, exigindo calibração para que o resultado final não seja regressivo.
Essa invocação da neutralidade não surge por acaso: ela reflete o próprio debate internacional sobre a tributação da economia digital, no qual organismos como a OCDE têm defendido a neutralidade como princípio orientador, ainda que reconhecendo suas tensões quando aplicada a modelos intensivos em infraestrutura, como sistematizado nos estudos da FGV Direito Rio. Sob o verniz técnico, trata-se de uma decisão distributiva: quem paga a conta da digitalização e em que território, com reflexos diretos sobre inclusão digital e coesão regional.
No caso das plataformas digitais e redes sociais, a convergência é ainda mais sutil. Há reconhecimento generalizado de que a economia digital precisa ser tributada e de que o Brasil não pode permanecer à margem do debate internacional.
Tributar adequadamente a economia digital é parte da busca por justiça fiscal e por uma base tributária mais equitativa. Ao mesmo tempo, existe temor de sobreposição de incidências, de conflitos com regras de preços de transferência e de insegurança quanto à definição do local do consumo.
É o caso do IBS. Sem um regime específico, ele corre o risco de se tornar um imposto de fricção tecnológica, transferindo custos para consumidores finais e para a infraestrutura de rede, com efeitos regressivos.
Politicamente, o risco é transformar a tributação digital em instrumento arrecadatório de curto prazo, dissociado de uma estratégia de desenvolvimento tecnológico nacional.
Esse ponto precisa dialogar diretamente com o objetivo social da reforma tributária: ampliar acesso, reduzir desigualdades regionais e evitar que a carga tributária recaia justamente sobre os instrumentos de inclusão digital.
Da mesma forma, no setor elétrico, a distância entre discurso e realidade é menor, talvez porque os impactos sejam mais imediatos e visíveis na conta do cidadão e consumidor.
As manifestações são uníssonas ao afirmar que modicidade tarifária, previsibilidade regulatória e preservação do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos são linhas vermelhas. Não como defesa de privilégios setoriais, mas como condição para que a reforma tributária não comprometa a modicidade tarifária e a proteção do consumidor de baixa renda. Lembremos que instrumentos como a Tarifa Social de Energia Elétrica (TSEE) integram a própria lógica redistributiva da política pública do setor.
A crítica apresentada converge integralmente com esse entendimento, mas avança ao afirmar que a indefinição sobre a incidência do IBS sobre TUST, TUSD e sobre o complexo conjunto de encargos setoriais — como CDE, ESS, PROINFA, CFURH, P&D, ONS e demais mecanismos de equalização e subsídio cruzado — não é um detalhe técnico, e sim o coração do problema, pois afeta diretamente a formação da tarifa final.
Trata-se de uma questão de coordenação entre política tributária e política energética, sob pena de neutralizar ganhos redistributivos que a reforma tributária pretende alcançar. Lembremos, também, que esses mecanismos financiam desde o Programa Luz para Todos – luz para famílias de trabalhadores pobres – até a pesquisa no setor.
Segundo dados oficiais recentes, 86% dos domicílios brasileiros já têm acesso à Internet, mas esse índice cai para cerca de 73% nas classes D e E e aproximadamente 77% nas áreas rurais, evidenciando uma exclusão digital persistente entre os mais pobres e em zonas remotas do país.
Da mesma forma, embora a eletrificação seja quase universal no Brasil (99,8% dos lares), ainda há parcelas de população que permanecem sem acesso à energia, especialmente em localidades isoladas da Região Norte, o que reforça a necessidade de políticas públicas integradas que não apenas simplifiquem o sistema tributário, mas também promovam inclusão social efetiva.
Enquanto o discurso institucional pede clareza, o alerta crítico é mais direto: a manutenção desses encargos do setor elétrico fora do núcleo do IBS preserva a aparência de simplificação, mas perpetua a opacidade da tarifa e limita qualquer ganho real para o consumidor final. Se a incidência do novo imposto alcançar componentes hoje tratados como neutros ou meramente transitórios, o efeito cumulativo poderá ser inevitável, independentemente da retórica da modernização.
O impacto político poderá ser imediato: aumento de tarifa é desgaste governamental certo, sobretudo em um serviço que opera sob concessão e promessa constitucional de modicidade.
Na prática, os encargos do setor elétrico funcionam como uma forma de tributação invisível, alheia ao debate público sobre alíquotas e bases de cálculo, mas decisiva para a formação do preço final pago pelo consumidor.
A transição longa é outro ponto em que o alinhamento existe, mas o tom diverge. Esses setores reconhecem os custos de convivência entre dois sistemas, mas tendem a tratar o prazo como uma decisão política já consolidada. A análise crítica questiona essa naturalização e chama atenção para o paradoxo de exigir eficiência, inovação e redução de custos enquanto se impõe, por décadas, um regime de duplicidade contábil, fiscal e operacional, especialmente em setores regulados por contratos de longo prazo e fortemente impactados por encargos setoriais que não desaparecem com a reforma tributária.
O desafio, portanto, é qualificar a transição com métricas claras de eficiência, impacto tarifário e redução progressiva da complexidade.
A criação recente do Comitê Gestor do IBS é vista como espaço de governança cooperativa. Há expectativa de participação e diálogo. A leitura crí-tica, sem negar esse potencial, alerta para o risco de que o comitê se torne um locus de disputa arrecadatória federativa, em que a lógica econômica dos serviços essenciais e a função regulatória dos encargos setoriais fiquem em segundo plano.
Os setores apostam na institucionalidade. A preocupação ocorre nas assimetrias de poder e como o desenho final das regras fará vencedores e perdedores. E, como sempre, os perdedores tendem a ser menos organizados politicamente do que os vencedores.
Como nos lembra Humberto Ávila, limites constitucionais à instituição do IBS/CBS exigem que a regulamentação respeite princípios federativos — um alerta adicional para a disputa de poder no Comitê.
No fundo, o conflito federativo que se anuncia não é apenas uma disputa entre entes subnacionais, mas um conflito distributivo disfarçado, no qual decisões tomadas em arenas técnicas tendem a deslocar custos para setores regulados e, em última instância, para o consumidor final, sem transparência política equivalente.
A reforma ainda está longe de concluída. O texto constitucional foi aprovado, mas ainda há definições de base de cálculo, alíquotas, créditos e exceções — inclusive sobre como e se os encargos setoriais serão tratados no novo sistema. Os setores sabem disso, mesmo quando preferem não dizer em voz alta.
O papel de uma análise mais franca é justamente tensionar esse silêncio estratégico e lembrar que, em telecomunicações e energia, erro regulatório não é abstrato: ele chega na conta do consumidor, no acesso à Internet, na universalização dos serviços, velocidade da expansão e transição energética e, em última instância, na capacidade de desenvolvimento do país.
Simplificar o sistema tributário é desejável. O que não é bom é simplificar o discurso, pois os setores não são iguais. A diferença entre uma reforma bem-sucedida e uma frustração histórica estará menos na promessa de neutralidade e mais na coragem de reconhecer que serviços essenciais exigem tratamento fiscal igualmente essencial – diferenciado, planejado e orientado para o interesse público. Isso é, antes de tudo, uma escolha política, não apenas técnica.
A chamada neutralidade tributária, nesse cenário, não é um dado técnico neutro, mas uma escolha política que define quem suporta o custo da transição e quem se beneficia da estabilidade do novo modelo.
A disputa regulatória que se abre não se limita a alíquotas ou bases de cálculo. Ela diz respeito, sobretudo, ao modelo de Estado que se projeta a partir da tributação e à escolha de utilizar — ou não — a infraestrutura como instrumento de expansão do acesso, de inclusão econômica e de incorporação de mais consumidores à cidadania plena.
O que está por vir — e o que precisa ser feito agora
A regulamentação é o campo de batalha real. As definições sobre local de consumo para serviços digitais, a incidência sobre encargos setoriais da energia e o destino dos créditos acumulados são decisões que valem bilhões e definirão a viabilidade econômica dos modelos de negócio.
O cidadão consumidor será o árbitro final. Qualquer solução técnica que ignore o efeito tarifa estará fadada ao fracasso e à judicialização massiva. A transparência sobre os impactos na conta de luz e no preço da banda larga é não apenas ética, mas estratégica para a sustentabilidade da reforma.
A crítica interna precisa se tornar proposta externa. O momento de cautela diplomática está se esgotando. Esses setores precisam traduzir suas apreensões técnicas em propostas legislativas e regulatórias concretas, aritméticas e públicas, antes que a janela de influência se feche — seja por meio de minutas de lei complementar, estudos de impacto tarifário com metodologia transparente ou propostas objetivas para o funcionamento do Comitê Gestor.
A história desta reforma será escrita não só pelos que celebraram sua aprovação, também pelos que moldaram seus detalhes. O silêncio estratégico tem seu lugar, mas a clareza técnica e a defesa intransigente do acesso a serviços essenciais não podem ser negociadas. O que está em jogo, no fim das contas, não é um percentual de alíquota, mas a capacidade de a reforma tributária cumprir sua promessa maior: reduzir desigualdades e assegurar o acesso universal a serviços essenciais.
Israel Fernando de Carvalho Bayma – Engenheiro eletrônico Especialista em Regulação de Telecomunicações e Conselheiro Consultivo da Anatel (2008-2011)
*Fonte: Tele.síntese
